【開門修法集思廣益】在全面預算績效管理的道路上走深走實

欄目：業(yè)務交流發(fā)布時間：2022-07-29

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【開門修法集思廣益】在全面預算績效管理的道路上走深走實

中國政府采購報 2022-07-29 16:05

——從績效角度評析《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》

■ 姜愛華

政府采購是強化財政支出管理的重要制度安排，是建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度的重要體現，其天然有著追求績效管理的內生動力，是全面預算績效管理的重要載體。此次發(fā)布的《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），將“績效”貫穿其中，必將助推政府采購在全面預算績效管理的道路上越走越深、越走越實。

《征求意見稿》共有10章125條，其中在“總則”“政府采購政策”“政府采購需求管理”“政府采購方式和程序”“政府采購合同管理”“監(jiān)督檢查”共6章15條中提及“績效”18次，如“講求績效”“績效目標”“運行績效”“績效激勵”“績效考核標準”等形式出現。通過這些含有“績效”的條款規(guī)定，構建起了以講究績效為根本遵循，以實現績效目標為最終導向，以強化采購全過程和重點環(huán)節(jié)績效為過程控制，以內控和監(jiān)督為保障機制的完整政府采購績效管理體系。既體現了對中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》以及中央深改委《深化政府采購制度改革方案》的深入推進，也體現了對解決“采購績效有待提高”這一現實問題的制度回應，同時也與國際通行規(guī)則相接軌。

明晰了“講求績效”根本遵循

《征求意見稿》保留了第一次草案征求意見稿中的“講求績效原則”，政府采購原則由之前的“三公一誠”擴充為“三公一誠一績效”，將“講求績效”作為政府采購原則之一具有非常重要的現實意義。

《征求意見稿》第三條規(guī)定，“政府采購應當遵循公開透明、公平競爭、公正廉潔、誠實信用和講求績效原則”。長期以來，我國政府采購呈現出很強的程序導向，對采購需求和采購履約驗收重視不夠，雖然規(guī)范了政府采購行為，但績效結果不佳。近年來，政府采購領域出臺了一系列改革舉措，夯實了采購主體責任、加強了對前后兩端管理的力度。特別是2021年開始實施的《政府采購需求管理辦法》，更是抓住了采購需求管理這一“牛鼻子”，對確定采購需求、編制采購實施計劃以及實施采購風險控制管理等進行了規(guī)范，由政府采購的程序導向轉向績效結果導向。因此，在政府采購原則中加入“講求績效”，是將我國近年來政府采購改革實踐經驗上升為法律規(guī)范，反過來能推動我國政府采購績效的進一步提升。

確立了“績效目標”最終導向

《征求意見稿》在多處提及“績效目標”。通過這些條款，一是明確了政府采購績效目標導向，二是明確績效目標的基本內涵，三是明確了績效目標的實現途徑。

《征求意見稿》第五條規(guī)定，“政府采購應當實現績效目標”。同時，針對《征求意見稿》關于“政府采購”的新定義，該條進一步規(guī)定，“使用財政性資金的，應當嚴格按照批準的預算執(zhí)行，落實預算績效目標要求。使用企業(yè)國有資產或者開展政府和社會資本合作的，應當有利于降低運營成本，提高公共服務質量和效率，促進國家經濟社會發(fā)展，防范長期運營風險?！蓖ㄟ^這一條款規(guī)定，明確了績效目標的基本內涵，即對于使用財政性資金的項目，績效目標為“預算績效目標”，一般在編制部門預算時應同步編制政府采購項目預算績效目標；對于使用企業(yè)國有資產或者開展PPP的，績效目標為“降成本、提質效、促發(fā)展、防風險”，這體現了這類項目的績效目標具有多角度、全過程、長周期、重運營等特點。此外，《征求意見稿》第二十八條第二款規(guī)定，“采購人應當將落實政府采購政策納入項目績效目標，在預算編制、需求確定、采購方式和競爭范圍選擇、項目評審、合同履約管理等環(huán)節(jié)落實?！奔凑少徔冃繕酥袘敿{入落實政府政策因素，換句話說，落實政府采購政策情況也是“績效目標”的應有之意。關于績效目標如何實現，《征求意見稿》在“第四章政府采購需求管理”“第五章政府采購方式和程序”以及“第六章政府采購合同管理”中均有提及，體現了在政府采購全過程中實現政府采購績效目標的基本邏輯。

構建了“全過程績效管理”基本鏈條

從采購需求——采購方式和程序——合同管理，《征求意見稿》構建了基于政府采購流程的完整政府采購績效管理體系。

第一，采購需求章節(jié)。

《征求意見稿》表述了績效目標與采購需求的關系，并對創(chuàng)新采購和PPP采購中的績效要求做了更加明確的規(guī)定。

第三十一條第一款規(guī)定，“采購需求是指采購人為實現項目績效目標，擬采購的標的及其需要滿足的技術、商務要求和其他要求。……”第三十二條第一款規(guī)定，“采購人確定采購需求前，可以根據實現項目績效目標的需要，開展需求調查。采購金額大、社會關注度高的重大項目應當開展需求調查?！眱蓷l款結合起來看，采購需求管理的最終目標是為實現項目績效目標，同時，“項目績效目標”也是某些情況下通過需求調查確定采購需求的依據。

第三十七條第一款對創(chuàng)新采購做了規(guī)定，“采購人對重大研發(fā)項目可以采用創(chuàng)新采購。采購人在采購活動開始前，應當明確擬采購創(chuàng)新產品的主要功能或者績效目標、最高研發(fā)和創(chuàng)新產品購買成本以及最低質量標準，通過合理的風險分擔和收益激勵機制，鼓勵市場主體參與創(chuàng)新活動?！边@一條是對創(chuàng)新采購在需求管理環(huán)節(jié)的特別規(guī)定，由于創(chuàng)新產品很多都是“概念性”產品，其具有的主要功能（主要指技術指標）有時很難描述，因此，可以通過其要實現的績效目標來加以表述。

第三十九條對PPP采購做了規(guī)定，其中第二款規(guī)定“……通過有效競爭，鼓勵市場主體提出減少政府支出責任、提高項目運行績效的解決方案”。由于PPP項目周期長，在政府采購時要考慮全生命周期成本，尤其關注項目運行績效，因此，鼓勵供應商提出提高項目運行績效的解決方案。值得注意的是，這一條款既體現了與第五條關于PPP項目“降成本、提質效、促發(fā)展、防風險”績效目標的一致性，又與七十二條和第七十三條關于合同（特別是PPP合同）可以約定績效激勵條款以及明確績效考核標準等相呼應。

第二，采購方式和程序章節(jié)。

《征求意見稿》對競爭性談判和創(chuàng)新采購中的績效目標做出特別規(guī)定，主要是因為競爭性談判采購和創(chuàng)新采購都會面臨一定程度的“不確定性”，需要對主要功能或者績效目標等做進一步細化或者引導供應商通過引入新技術或新理念不斷改進績效目標。

第五十九條第一款關于競爭性談判采購適用情形規(guī)定，“競爭性談判是指通過需求調查或者前期設計咨詢，確定主要功能或者績效目標和主要最低需求標準，需就相關內容與供應商協商談判的采購方式……”這與第三十二條遙相呼應，體現了競爭性談判采購需要與供應商協商談判確定“主要功能或者績效目標”的細化指標或更加具體的要求。第六十條第一款第一項進一步強調談判文件應明確“主要功能或者績效目標”，規(guī)定“除本法第四十五條規(guī)定外，談判文件還應當明確以下內容：采購項目主要功能或者績效目標、主要最低需求標準……”

第六十四條關于創(chuàng)新采購適用情形規(guī)定，“……符合下列情形之一的，可以采用創(chuàng)新采購方式采購：……（二）公共交通、智能化城市建設等網絡化基礎設施建設項目，通過應用新技術或者新理念，形成新的管理模式，能夠明顯提高績效目標的?！币簿褪钦f，對于一些通過創(chuàng)新能夠明顯提高績效目標的網絡化基礎設施建設項目，適用于創(chuàng)新采購。對于這種類型的項目，能否明顯提高績效目標成為其是否適用創(chuàng)新采購的一個判斷標準。第六十五條關于創(chuàng)新采購程序規(guī)定，“訂購階段遵循下列程序：（一）概念交流。采購人組成談判小組，邀請符合條件的供應商討論交流，形成談判文件，并向所有參與概念交流的供應商提供。談判文件應當主要包括創(chuàng)新產品應用場景、主要功能或者績效目標……”也就是說，對于創(chuàng)新采購訂購階段進行概念交流時，供求雙方可以就創(chuàng)新產品應用場景、主要功能或者績效目標做進一步討論交流，進而形成談判文件，這與競爭性談判采購方式的要求基本一致，只不過對創(chuàng)新采購，由于“不確定性”更大，談判文件內容會更加豐富?！墩髑笠庖姼濉穼τ趧?chuàng)新采購中績效目標的考量，也是國際上的普遍做法，體現了對國際經驗的借鑒，比如，2014年歐盟修訂《公共部門采購指令》時也有類似的規(guī)定。

第三，合同管理章節(jié)。

《征求意見稿》規(guī)定合同定價方式可以采用績效激勵或者含有績效激勵的組合定價，并規(guī)定PPP合同條款應明確績效考核標準，這些規(guī)定能夠更大程度地促進采購人和供應商形成績效提升合力，特別是能調動供應商在合同履約階段改進績效的主觀能動性，也有利于激發(fā)創(chuàng)新。

關于合同定價方式，第七十二條第二款規(guī)定，“有技術創(chuàng)新、節(jié)約資源和提前交付能夠更好實現經濟社會效益等情形的，采購人可以在合同中約定績效激勵條款，依據供應商提供的貨物、工程和服務質量、滿意度或者資金節(jié)約率等支付合同價款?！钡谌钜?guī)定“……采購人可以根據項目特點，采用固定價格、成本補償與績效激勵相結合的組合定價方式?！睂⒖冃Ъ钭鳛楹贤▋r方式是激發(fā)中標、成交、入圍供應商主動改進項目績效的重要舉措，也是國際政府采購規(guī)則發(fā)展的一個典型趨勢，2016年世界銀行修訂其采購規(guī)則時也將“以績效為基礎的合同”列為一種重要的合同類型。

關于政府采購合同條款，第七十三條第二款規(guī)定，“政府和社會資本合作合同應當明確項目資產權屬、風險分擔、項目運營責任和回報、績效考核標準、臨時接管、直接介入以及合同變更、中止、解除情形等內容?！庇捎赑PP項目規(guī)模大、周期長等特點，必須明確這類合同的績效考核標準，才能保證在項目運營期間和項目周期結束時，可以實現預期的績效目標。

通過上述條款可以看出，《征求意見稿》構建了較為清晰的全過程政府采購績效管理體系，尤其是對于創(chuàng)新采購、PPP采購等做了與項目特點相適應的績效管理規(guī)定。

設計了“績效保障”雙重機制

《征求意見稿》設計了“績效保障”內外雙重保障機制。這體現在關于內控制度以及監(jiān)督檢查的相關規(guī)定中。

《征求意見稿》在需求管理章節(jié)第三十條規(guī)定，“采購人應當建立健全政府采購的內部控制制度，明確工作程序和崗位職責，強化監(jiān)督制約機制，落實績效目標要求、促進市場競爭、維護公共利益、防范采購風險?！笨梢?，落實績效目標要求是采購人建立健全內控制度的重要目的之一，這從采購人內部建立了確保政府采購項目績效目標實現的機制。

《征求意見稿》在監(jiān)督檢查章節(jié)第一百零一條規(guī)定，“國家重大投資項目或者政府和社會資本合作項目的績效目標實現情況和執(zhí)行本法情況，應經專項審計后納入決算草案，提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準。”國家重大投資項目或PPP項目通常關系國計民生，其績效目標能否實現、實現得好壞直接關系政府公共服務提供質量。因此，必須對這類項目績效進行更加嚴格的監(jiān)督——專項審計、納入決算草案、提請人大審查。近年來，人大預算審查監(jiān)督范圍不斷拓展、監(jiān)督效力逐漸增強，通過審計監(jiān)督、預算監(jiān)督和人大審查監(jiān)督形成三重合力，對提升項目績效起著重要的外部保障作用。

綜上，《征求意見稿》將“績效”作為一條主線融入法條之中，構建了較為完善的政府采購績效管理體系，賦予了政府采購更強的生命力，也必將推動我國全面預算績效管理邁向更高水平。

附表

《征求意見稿》有關“績效”的規(guī)定
章	條款	主要內容	相關表述
第一章總則	第三條	將“講求績效”作為五大原則之一	“政府采購應當遵循公開透明、公平競爭、公正廉潔、誠實信用和講求績效原則”
第一章總則	第五條	政府采購應當實現績效目標	“政府采購應當實現績效目標。使用財政性資金的，應當嚴格按照批準的預算執(zhí)行，落實預算績效目標要求。使用企業(yè)國有資產或者開展政府和社會資本合作的，應當有利于降低運營成本，提高公共服務質量和效率，促進國家經濟社會發(fā)展，防范長期運營風險?！?/span>
第三章政府采購政策	第二十八條	將落實政府采購政策納入項目績效目標，并在采購全過程中落實	“采購人應當將落實政府采購政策納入項目績效目標，在預算編制、需求確定、采購方式和競爭范圍選擇、項目評審、合同履約管理等環(huán)節(jié)落實?！?nbsp;
第四章政府采購需求管理	第三十條	內部控制制度要落實績效目標要求	“采購人應當建立健全政府采購的內部控制制度，明確工作程序和崗位職責，強化監(jiān)督制約機制，落實績效目標要求、促進市場競爭、維護公共利益、防范采購風險。”
	第三十一條	采購需求管理的目標是實現項目績效目標	“采購需求是指采購人為實現項目績效目標，擬采購的標的及其需要滿足的技術、商務要求和其他要求。”
	第三十二條	可以根據實現項目績效目標的需要，開展需求調查確定采購需求	“采購人確定采購需求前，可以根據實現項目績效目標的需要，開展需求調查。采購金額大、社會關注度高的重大項目應當開展需求調查?！?/span>
	第三十七條	創(chuàng)新采購應明確擬采購創(chuàng)新產品的績效目標	“采購人在采購活動開始前，應當明確擬采購創(chuàng)新產品的主要功能或者績效目標、最高研發(fā)和創(chuàng)新產品購買成本以及最低質量標準，通過合理的風險分擔和收益激勵機制，鼓勵市場主體參與創(chuàng)新活動?！?/span>
	第三十九條	PPP采購鼓勵市場主體提出提高項目運行績效的解決方案	“通過有效競爭，鼓勵市場主體提出減少政府支出責任、提高項目運行績效的解決方案?！?/span>
第五章政府采購方式和程序	第五十九條	競爭性談判適性情形包括可以與供應商進行協商談判以確定主要功能或績效目標	“競爭性談判是指通過需求調查或者前期設計咨詢，確定主要功能或者績效目標和主要最低需求標準，需就相關內容與供應商協商談判的采購方式?！?/span>
	第六十條	談判文件應明確采購項目主要功能或績效目標	“除本法第四十五條規(guī)定外，談判文件還應當明確以下內容：采購項目主要功能或者績效目標、主要最低需求標準；……”
	第六十四條	創(chuàng)新采購適用情形包括能夠明顯提高績效目標的網絡化基礎設施建設項目	“符合下列情形之一的，可以采用創(chuàng)新采購方式采購：……（二）公共交通、智能化城市建設等網絡化基礎設施建設項目，通過應用新技術或者新理念，形成新的管理模式，能夠明顯提高績效目標的?！?/span>
	第六十五條	創(chuàng)新采購訂購概念交流階段形成的談判文件中應包括創(chuàng)新產品應用場景、主要功能或者績效目標。	“訂購階段遵循下列程序：（一）概念交流。采購人組成談判小組，邀請符合條件的供應商討論交流，形成談判文件，并向所有參與概念交流的供應商提供。談判文件應當主要包括創(chuàng)新產品應用場景、主要功能或者績效目標；……”
第六章政府采購合同管理	第七十二條	合同定價方式可以采用績效激勵	“有技術創(chuàng)新、節(jié)約資源和提前交付能夠更好實現經濟社會效益等情形的，采購人可以在合同中約定績效激勵條款，依據供應商提供的貨物、工程和服務質量、滿意度或者資金節(jié)約率等支付合同價款。”“采購人可以根據項目特點，采用固定價格、成本補償與績效激勵相結合的組合定價方式?！?/span>
第六章政府采購合同管理	第七十三條	PPP合同條款應明確績效考核標準	“政府和社會資本合作合同應當明確項目資產權屬、風險分擔、項目運營責任和回報、績效考核標準、臨時接管、直接介入以及合同變更、中止、解除情形等內容?！?/span>
第八章監(jiān)督檢查	第一百零一條	重大項目和PPP項目績效目標實現情況應經專項審計納入決算后提請人大審批	“國家重大投資項目或者政府和社會資本合作項目的績效目標實現情況和執(zhí)行本法情況，應經專項審計后納入決算草案，提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準?！?/span>